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全國碳排放交易體系建設的關鍵要素和進展
發布時間:2017-12-23  信息來源:國家發改委碳交易網
面對全球氣候變化這一人類面臨的非傳統安全威脅,黨的十九大報告提出,我國要引導應對氣候變化國際合作,成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者。減排溫室氣體是應對氣候變化的核心,我國已經向國際社會宣布了到2030年的二氧化碳排放控制目標,彰顯了作為一個負責任大國的國際擔當。
 
  全國碳排放交易體系(以下稱全國體系)建設是在溫室氣體減排領域踐行“使市場在資源配置中起決定性作用,更好發揮政府作用”這一重大理論的重要實踐,是建設生態文明的重要措施。剛剛啟動的全國體系是根據黨中央、國務院的統一部署,在這一領域取得的重大進展,履行了我國對國際社會的莊嚴承諾,也將有效促進高排放領域企業碳生產效率的提高。
 
  一、碳排放交易體系建設是一項復雜的系統工程 
 
  碳排放交易體系是控制溫室氣體排放的市場政策工具,被納入體系的企業需要為其溫室氣體排放提交排放許可(稱為排放配額),體系通過設定總的排放配額數量,為納入體系的企業設立總的排放上限,設定體系的政策目標。
而排放配額既可以通過免費或有償的方式從主管部門獲得,也可以從市場上購買。因為排放配額可以在市場上進行交易,具有經濟價值,因此體系對因采取了減排行動而有配額剩余的企業有經濟激勵作用,也對因排放較大需要購買配額的企業有約束作用。
 
  碳排放交易體系的建設和運行,涉及法律基礎、數據的監測報告與核查、配額分配方法等多個核心要素,需要有效設計各個核心要素,以實現通過為碳排放資源定價從而促進企業溫室氣體減排的政策目的。
 
  碳排放交易體系設計中,首先需要明確體系的覆蓋范圍,包括管制的溫室氣體的種類、管制的經濟部門、納入企業的排放量門檻等。覆蓋范圍的確定直接影響納入體系企業的數量及相應的總溫室氣體排放量、不同企業減排潛力和成本的差異性以及主管部門的監管成本等。理論上而言,體系覆蓋范圍越大,不同企業之間減排成本的差異越大,從而通過配額交易可以節約的社會總減排成本越大。但在實踐中,為了降低監管成本和難度,提高監管資源的利用效率,一般體系設計中均根據所在區域的溫室氣體排放特點等,主要納入高排放行業中的重點排放企業,而不納入排放量較小的企業。 
 
  體系覆蓋范圍確定后,需要設定體系的溫室氣體排放總量上限,并在所設定的上限范圍內,根據一定原則為納入企業分配排放配額。為促進體系的實施,給納入體系企業一定的適應新政策的時間,所有體系在運行初期均主要采用免費方式向企業分配排放配額,同時也以拍賣方式分配少量配額,以調節市場及提高市場交易的活躍度。
 
  向納入企業分配配額以及確定其配額提交義務,都需要企業溫室氣體排放等方面的數據,因此碳排放交易體系均設置嚴格的數據監測、報告與核查規則,要求企業按照一定的技術規范監測和報告數據,且所報告數據必須經過具有資質的獨立第三方機構的核查,以確保數據質量。
 
  確保納入企業根據要求報送其排放量,并按時足額提交排放配額是實現碳排放交易體系排放總量目標的基礎,所有體系中均設立嚴格的獎懲措施,以督促企業完成其數據報送和配額提交等義務。有效的獎懲措施對于保證體系規定的權威性至關重要。  
  為保證碳排放交易體系的順利和有效運行,需要對體系中各參與方的行為進行規范,涉及各級主管部門、納入企業、第三方核查機構、交易平臺、技術服務機構等,因此需要為體系的設計和運行設立強有力的法律基礎。
 
  二、全國體系建設取得全面重大進展
 
  國家發展和改革委員會作為國務院碳交易主管部門,在過去幾年中積極規劃與推動全國體系建設和運行的各項工作,為全國體系的按時高質量啟動奠定了堅實基礎。
 
  2011年,國家發展和改革委員會批準在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北和深圳等七個省市進行碳排放權交易試點,各試點體系先后于2013年和2014年正式開始運行。經過3-4年的實際運行,各試點在體系的設計和運行方面積累了豐富的經驗,并且實際驗證比較了各種不同政策設計在我國的適用性。 
 
  在深入系統總結國內外主要碳排放交易體系,尤其是試點體系經驗教訓并廣泛征求意見的基礎上,國家發展和改革委員會于2014年以國務院部門規章的形式發布了《碳排放權交易管理暫行辦法》,明確了全國體系的管理和組織架構、各關鍵要素設計的基本思路和框架,為推動全國體系的建設奠定了基本的制度基礎。
 
  為規范全國體系下重點排放單位數據的報送工作,國家發展和改革委員會先后發布了針對24個行業所屬企業的溫室氣體排放核算與報告指南,并下發了相關的補充要求,統一了數據核算和報送的強制技術規范。同時,制定下發了針對第三方核查機構的資質要求和核查技術要求,供各地方主管部門在開展企業歷史數據報送工作中參考。目前,基于上述統一規范,各地已經完成了全國體系將納入重點排放單位相關歷史數據的報送工作,為全國體系的設計和啟動奠定了良好的數據基礎。為協助企業和地方的數據報送工作,主管部門成立了專門的技術專家組、設立了專門的技術服務平臺,負責對相關工作中的共性問題進行解答。 
 
  根據所確定的全國體系覆蓋范圍和企業歷史數據,國家發展和改革委員會提出了關于全國體系配額總量設定以及配額分配方法的原則方案,并已獲國務院批準。全國體系下的配額總量設定方法和配額分配方法充分考慮了納入行業的現狀和未來發展趨勢,參考了試點中不同方法的優劣,并在選定的省份進行了試算,最大程度保證方法的公平、合理、有效和透明,確保能夠起到鼓勵先進、鞭策落后的作用。
 
  全國體系的設計中,明確將綜合采用多種方式促進體系參與者依規行事,包括行政處罰,向工商、稅務、金融等部門通報并公告,暫停開展相關業務,建立“黑名單”,納入征信體系等。同時,信息的公開和透明也是全國體系設計遵循的原則之一,除了涉及企業商業機密等的信息之外,其它應公開的信息將全部公開。 
 
  為促進各市場參與方形成合力共同建設全國體系,各方開展了大量的各種形式和層次的有針對性的能力建設活動,極大提高相關主管部門、行業、企業、第三方核查機構和技術服務機構等的意識和技術能力,奠定了全國體系運行所需的基本技術和管理能力。
 
  除以上要素外,全國體系的有效運行還需要其它相關配套政策和基礎設施的支持,包括準確記錄配額持有和流轉信息的注冊登記系統,為配額交易提供安全、標準化服務的交易平臺,對市場交易進行有效監管、對交易風險進行預警和防范的政策等。這些工作目前均按照規劃正在有序開展中。
 
  三、在運行中不斷完善全國體系,努力引領全球實踐
 
  如同國際上主要的碳排放交易體系一樣,我國全國體系的設計也不可能一蹴而就、不可能一開始就完美無缺,需要隨著實踐經驗的不斷增加、隨著國際溫室氣體減排形勢、隨著國內溫室氣體減排目標以及電力體制改革等其它相關領域政策的變化而不斷予以修改和完善,我們對此必須有清晰的認識。 
 
  就全國體系的法律基礎而言,雖然《碳排放權交易管理暫行辦法》已經發布,但其作為部門規章本身的效力受到很大限制,無法設立行政許可,例如無法設立第三方核查機構資質和針對違規重點排放單位的經濟處罰等,而這些規定對于確保全國體系規定權威性和有效執行至關重要。為解決這一問題,國家發展和改革委員會于2015年向國務院提交了《碳排放權交易管理條例》(送審稿),以期為全國體系奠定更加堅實的法律基礎。全國體系啟動后,建議加快國務院條例的制定工作進程,爭取條例的盡快出臺。
 
  我國正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期,正在推進全面深化改革,多種與全國體系相關的改革措施正在并行推進中,包括能耗總量和強度的雙控制度等,這些政策將與全國體系的運行不可避免有著交叉影響,需從更高層增強相關改革措施的系統性、整體性、協同性,建議參考國際經驗,以碳排放政策統領相關領域的政策。
  在統計數據方面,建議改變現有的企業同時報送多套不同口徑數據以及重報送輕核查的現狀,建立以全國碳排放交易體系為主要渠道的化石能源消費和溫室氣體排放數據核算、報告和核查體系,確保數據質量,加強數據共享,為主管部門決策提供堅實數據基礎。
  越來越多的國家,尤其是發展中國家正在選擇從主要依靠行政手段轉變到更多依靠市場機制控制溫室氣體排放,以降低實現減排目標的社會總成本。這些國家中很多和我國國情類似,我國全國體系的設計對其政策設計具有重要參考價值。《巴黎協定》、國際民航組織和國際海運組織也正在就溫室氣體減排的市場機制設計進行討論,我國全國體系的設計和運行也將對這些討論產生影響。我國應穩步完善全國體系的設計,努力打造碳排放體系設計的國際標準,以實際行動積極落實十九大提出的積極參與全球氣候治理的要求。(清華大學 段茂盛)
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